ماهية القرار الإداري السلبي
ماهية القرار الإداري السلبي
أ.د/ عبدالمؤمن شجاع الدين
الأستاذ بكلية الشريعة والقانون – جامعة صنعاء
القرار الإداري السلبي: هو امتناع
السلطة الإدارية عن إتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه وفقاً للقوانين
واللوائح، ولذلك فإن الطعن في القرار الإداري السلبي لا يصدر إلا من الشخص الذي
صار له حقاً متعلقاً بالقرار السلبي وفقاً للقانون، حسبما قضى الحكم الصادر عن
الدائرة الإدارية بالمحكمة العليا في جلستها المنعقدة بتاريخ 18-4-2017م في الطعن
رقم (59093)، الذي ورد ضمن أسبابه: ((وبعودة الدائرة إلى الأوراق فقد تبين أن دعوى
المدعي هي دعوى الغاء القرار السلبي غير واردة على محل، إذ أن المدعي لا تربطه
بالمدعى عليه أية علاقة قانونية كون المدعي يعمل لدى المدعى عليه كمتطوع، والمتطوع
ليس موظفاً، اما استدلال المدعي بالمستندات المرفقة بحافظة دعواه فإن تلك
المستندات لا تعدو عن كونها مجرد توصيات لا تحدث أي أثر قانوني ولا تكسب حقاً ولا
ترقى إلى مستوى القرار الإداري، كون القرار السلبي هو رفض السلطة الإدارية أو
امتناعها عن إتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه وفقاً للقوانين واللوائح، ومن
ثم فإن الطعن في القرار السلبي لا يكون إلا من شخص حاز مركزاً قانونياً بحيث يكون
حقه محقق الوجود، وذلك مالم يتمتع به المدعي، إذ أنه ليس له أي مركز قانوني الأمر
الذي يتعين معه قبول الطعن موضوعاً ونقض الحكم المطعون فيه، ولما كانت الدائرة
الإدارية تتولى الرقابة على تطبيق القانون فيما يرفع إليها من طعون في الأحكام
الصادرة من المحاكم الإدارية، لذلك فإن دور الدائرة الإدارية لا يقتصر عند حد
الرقابة فحسب بل يتعداه إلى الخصومة التي تتميز بها الإجراءات الإدارية عن غيرها))،
وسيكون تعليقنا على هذا الحكم حسبما هو مبين في الأوجه الأتية:
الوجه الأول : تعريف القرار الإداري السلبي :
القرار الإداري هو إفصاح عن إرادة منفردة لسلطة
إدارية وطنية بوصفها سلطة عامة بقصد إحداث أثر قانوني معين، وعلى هذا الأساس
فالقرار الإداري يعد أكثر الوسائل القانونية التي تستعين بها الإدارة لتحقيق
أغراضها لاتصاله المباشر بالأفراد وتعلقه بأموالهم ومصالحهم بل وبحرياتهم في بعض
الأحيان ، فضلا عن كونه يعد الآلية الوحيدة لمباشرة الإدارة لبعض نشاطاتها ، وهو
الأمر الذي جعل موضوع القرار الإداري من أهم موضوعات القانون الإداري على الإطلاق
، بل إن الرقابة على القرارات الإدارية إنما تعد المحور الأساسي لاختصاص المحاكم الإدارية.
وإذا كانت مختلف القرارات الإدارية
التي تصدرها الإدارة (المكتوبة أو الصريحة والضمنية والشفوية) لا تثير أي إشكال
كبير بمناسبة الطعون الموجه ضدها فإن القرار الإداري السلبي قد طرح ولا يزال يطرح
العديد من الإشكالات الفقهية والقضائية.
والتعاريف الفقهية للقرار الإداري
السلبي متقاربة، فهناك من يعرف القرار الإداري السلبي بأنه ” تعبير عن رفض الإدارة
أو امتناعها عن اتخاذ تصرف كان من الواجب عليها اتخاذه وفقا للقوانين واللوائح أو
سكوتها عن الرد على التظلم المقدم إليها وذلك خلال مدة معينة يحددها القانون”
وعرف القضاء الإداري المصري القرار السلبي
بأن ” القرار الإداري السلبي يتحقق عندما ترفض الجهة الإدارية أو تمتنع عن اتخاذ
إجراءات كان من الواجب عليها اتخاذه بحكم القانون”.
كما عرف مجلس الدولة الفرنسي القرار السلبي “بأن القرار السلبي يتحقق عند
سكوت الإدارة عن اتخاذ القرار الواجب عليها اتخاذه ، وهو ما يؤدي إلى ولادة قرار
إداري بالرفض ، وهذا القرار يجوز الطعن عليه أمام القضاء الإداري .
اما القضاء الأردني فقد عرفه بأن”
القرار السلبي هو القرار الذي يتعين أن يكون ثمة التزام على الجهة الإدارية
باتخاذه، فترفض وتمتنع عن اتخاذه بحكم القانون، فهو ذلك القرار المستمر بالامتناع
عن إصدار قرار سليم لتنفيذ حكم الإلغاء …،وهو أيضا امتناع المستدعى ضدها (الإدارة)
عن إصدار قرار في الطلب المقدم إليها ، بحيث يعتبر في حكم القرار الإداري القابل
للطعن بالإلغاء لدى المحكمة الإدارية رفض الجهة المختصة اتخاذ القرار أو امتناعها
عن ذلك …”. وعرفه قرار محكمة الاستئناف الإدارية المغربية بأنه ” القرار الذي لا يتضمن القيام
بأي إجراء تنفيذي، فهو ينفذ بنفسه وينتج آثاره عند إصداره في الحال ، وهو بذلك لا
يتقيد بأجل الستين يوما للطعن بالإلغاء على اعتبار أنه قرار مستمر في آثاره ، وأن
باب الطعن فيه يظل مفتوحا طالما تستمر حالة الامتناع من جانب الإدارة المصدرة له
سواء كان قرارا صريحا أو ضمنيا بالرفض …”
وعرفت المحكمة الإدارية بمدينة أغادير
المغربية عرفت القرار الإداري السلبي بأنه [ القرار الإداري السلبي هو ” القرار
الذي لا يصدر بالإفصاح الصريح عن إرادة الإدارة بإنشاء مركز قانوني أو تعديله أو
إنهائه بل تتخذ الإدارة موقفا سلبيا من التصرف في أمر كان من الواجب عليها أن تتخذ
قرارا فيه طبقا للقانون ، فسكوت الإدارة عن الإفصاح عن إرادتها بشكل صريح يعد
بمثابة قرار سلبي بالامتناع ، ليس له وجود مادي إذ أنه لا يتجسد في هيئة خارجية ”
ونخلص من هذا الوجه إلى القول بأنه على ضوء التعاريف
السابقة للقرار الإداري السلبي فإأن القرار الإداري السلبي، سواء اكان
فرديا أم تنظيميا، يتحقق عندما تمتنع الإدارة عن اتخاذ إجراء كان من الواجب عليها
اتخاذه بحكم القانون، أما إذا لم يكن صدور القرار واجبا عليها وفقا للقانون فإن
امتناعها لا يشكل قرارا سلبيا، ولذلك فقد لاحظنا أنه ورد ضمن أسباب الحكم محل تعليقنا(
كون القرار السلبي هو رفض السلطة الإدارية أو امتناعها عن إتخاذ قرار كان من
الواجب عليها اتخاذه وفقاً للقوانين واللوائح ) .
الوجه الثاني: الفرق بين القرار الإداري السلبي والقرار الإداري الضمني:
تدق التفرقة في بعض الأحيان بين القرار الإداري السلبي والقرار الإداري
الضمني بالرفض، فالقرار الإداري الضمنى يكون في حالة التظلم أو التقدم بطلب إلى
جهة الإدارة فتحجم عن الإجابة عنه سواء بالقبول أو الرفض وتلتزم الصمت ، كما يكون
القرار ضمنيا إذا اعتبر القانون بنص خاص
السكوت رفضا إذا مضت عليه فترة معينة ، ففي القرار الإداري الضمني تكون سلطة
الإدارة تقديرية في اتخاذ القرار هذا فضلا على أنه في القرار الضمني يجب أن يحدد
المشرع للإدارة ميعادا معينا لاتخاذه خلاله ، فإن مضت المدة دون اتخاذ القرار
يعتبر ذلك بمثابة رفض ضمني وهو ما ينطبق على قرارات رفض طلب الاستقالة أو بمثابة
استجابة شريطة االنص على ذلك، بينما في القرار السلبي يلزم القانون الإدارة
باتخاذ القرار دون تحديد ميعاد لذلك، كما أن القرار الإداري السلبي يكون متلازما
مع سلطة الإدارة المقيدة.
الوجه الثالث: خصائص القرار الإداري السلبي :
للقرار الإداري السلبي خصائص
يختص به هي:
أولا: القرار الإداري السلبي مقرر بنص
قانوني: فلا يمكن أن يقع هذا القرار إلا بموجب نص قانوني يقرره ولا يمكن القول بأن
هناك عرفا إداريا يقرره.
ثانيا: القرار الإداري قرار مستمر: فمادامت
الإدارة مستمرة في الامتناع عن تطبيق النص الذي قرره القانون عليها، فهذا الموقف قرار
سلبي بالامتناع أو قرار سلبي بالرفض.
ثالثا: القرار الإداري السلبي لا يخضع
للتعليل بحكم طبيعته.
رابعا: القرار الإداري السلبي غير
قابل للسحب: أحيانا قد ينشأ عن القرارات الإدارية السلبية آثار وحقوق للمعنيين بها
خاصة في قضايا التسوية الوضعية للموظفين وفي هذا السياق فقد قضى مجلس الدولة
الفرنسي بأن رفض المجلس الإقليمي التصديق على مداولة المجلس البلدي بإلغاء بعض
الوظائف بالبلدية وأن هذا القرار ينشئ حقوقا ومزايا لأصحاب الشأن من الموظفين الذي
صدرت في مواجهتهم هذه المداولة وأن التصديق اللاحق لا يؤدي إلى سحب قرار الرفض
الذي أصبح نهائيا.
الوجه الرابع: الأساس القانوني للقرار الإداري السلبي وشروطه :
القرار الإداري السلبي ذو نشأة فرنسية
خالصة إذ اعتبر المجلس الدستوري الفرنسي سكوت الإدارة عن اتخاذ قرار خلال فترة
معينة ينشئ قرار إداري بالرفض وهذا المبدأ لا يمكن أن يتقرر إلا بنص تشريعي،
وانتقلت الفكرة بعد ذلك إلى العالم العربي كالقضاء اليمني والمصري والمغربي والكويتي
والسعودي والأردني ، ولكي يكون القرار الإداري
سلبيا فيجب توفر ثلاث شروط وهي :
الشرط الأول : وجود نص قانوني يفرض
على الإدارة إصدار القرار الإداري:لكي يكون القرار الإداري سلبيا يجب أن يكون هناك
نص قانوني يلزم الإدارة بإصدار قرار إداري معين. كما هو عليه الحال في قانون مجلس
الدولة المصري لسنة 1972 في مادته العاشرة التي نصت على أنه ” يعتبر في حكم
القرارات الإدارية رفض السلطات الإدارية أو امتناعها عن اتخاذ قرار كان من الواجب
عليها اتخاذه وفقا للقوانين واللوائح”، وفي هذا السياق نصت
المادة الرابعة من القانون رقم 20 لسنة 1981 بإنشاء دائرة المحكمة الكلية للنظر في
المنازعات الإدارية بدولة الكويت على أنه ” يعتبر في حكم القرارات الإدارية رفض
السلطة الإدارية أو امتناعها عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه وفقا
للقوانين واللوائح”.
أما في المملكة العربية السعودية فقد
نصت المادة 13/ب من نظام ديوان المظالم على أنه : ” يعد في حكم القرار الإداري رفض
جهة الإدارة أو امتناعها عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه طبقا للأنظمة واللوائح”.
الشرط الثاني: امتناع الإدارة عن إصدار القرار
الإداري: ينشأ القرار الإداري السلبي عندما تمتنع الإدارة عن اتخاذ قرار واجب
عليها اتخاذه طبقا لنص قانوني وهو ما يسمى بالسلطة المقيدة للإدارة ، وفي المقابل
فإذا كان القانون يترك للإدارة الخيار في اتخاذ القرار وهو ما يعرف بالسلطة
التقديرية فإننا لا نكون حينئذ أمام قرار إداري سلبي،ويتحقق الامتناع أيضا في حال
عدم صدور القوانين أو المراسيم ، فقد سبق لمجلس الدولة الفرنسي أن ألغى قرار رئيس
الوزراء السلبي من عدم سن القوانين المنصوص عليها في المادة ألغى 75 من القانون
الصادر بتاريخ 04/03/2002 المتعلق بمهنة مجبري العظام كما المجلس المذكور كان قد
ألغى القرار السلبي لمجلس الوزراء الفرنسي بالامتناع عن إصدار مرسوم طبقا للمادة
21 من القانون الصادر بتاريخ 02/08/2005 اتي نصت على أن الأشخاص غير المدرجين في
سجل الشركات يسمح لهم بالاشتراك في المبيعات الشخصية في الحرف الصغيرة والمتوسطة
طبقا لقرار من مجلس الوزراء، وقرر مجلس الدولة أنه بالنظر إلى أن الحكومة لديها
التزام باتخاذ المرسوم المنصوص عليه في المادة 21 من القانون المذكور في فترة
زمنية معقولة وأن الظروف التي استشهد بها الوزير ليس من شأنها أن تعفي الحكومة من
هذا الالتزام.
وإذا كان المشرع الفرنسي قد اشترط
مرور أجل أربعة اشهر حتى يتحقق امتناع الإدارة ويصبح تصرفها يندرج ضمن القرار
السلبي فإن الوضع يختلف في كل من والكويت ومصر
فقد اعتبر القضاء أن الامتناع يتحقق حتى لو لم يحدد القانون مدة معينة لذلك،
فقد جاء في حكم المحكمة الإدارية العليا
بمصر انه : ” …..ذلك أن سكوت الإدارة عن اتخاذ قرار يلزمها القانون باتخاذه – حتى
لو لم يحدد مدة معينة- يعني تعطيلها لنفاذ أحكام القانون ، عزوفا عن الوفاء
بالتزام يتطلب القانون الوفاء به ، ومن ثم يتعين عليها ممارسة اختصاصها الذي أسنده
القانون إليها ، وإلا كانت في موقف الممتنع عن اتخاذ إجراء يوجب القانون عليها
اتخاذه وهو الموقف الذي يشكل القرار السلبي الذي يندرج في عدد القرارات الإدارية
التي يجوز الطعن عليها بالإلغاء”.
الشرط الثالث: يجب أن يكون امتناع الإدارة عن إصدار القرار في إطار السلطة المقيدة: وقد أوضح حكم المحكمة الإدارية العليا بمصر هذا الشرط ، فقد قضى هذا الحكم بأنه ” لكي نكون بصدد قرار إداري سلبي يتعين أن يكون القانون قد فرض على الإدارة اتخاذ قرار بلا أدنى تقدير لها في هذا الشأن ، ورغم توفر الشروط المقررة على النحو المحدد تشريعا ، فإن جهة الإدارة قد أصمت أذنيها عن نداء القانون ، والتزمت السلبية ، ولم تنهض لاتخاذ القرار الذي فرض عليها المشرع اتخاذه ، أما إذا لم يكن إصدار مثل هذا القرار واجبا ، فإن امتناعها عن إصداره لا يشكل قرارا سلبيا مما يقبل الطعن فيه بالإلغاء”. ( القرار الإداري السلبي بين غياب النص والعمل القضائي، الصديق بوشهاب،المستشار بالمحكمة الإدارية بمراكش، ص3).
الوجه الخامس: آثار الحكم بإلغاء القرار الإداري السلبي:
إن الحكم بإلغاء القرار الإداري
السلبي لا يتضمن بذاته تحقيق الأثر القانوني الذي امتنعت الإدارة عن إحداثه ويتعين
لتحقيق هذا الأثر صدور قرار بذلك من جهة الإدارة ، فجهة الإدارة ملزمة عند إلغاء القضاء لقرارها السلبي بأن تتخذ قرارا بدلا عنه لتصحيح
الأوضاع القانونية لصالح من صدر له الحكم القضائي بالإلغاء .
وفي هذا الصدد قضت المحكمة الإدارية العليا بمصر بأنه : ” وليس
من أثر الحكم من صدر لصالحه مرقى بالحكم ذاته وإلا كان ذلك بمنزلة حلول المحكمة
محل الإدارة وفي عمل من صميم اختصاصها ، بل لا بد من صدور قرار إداري جديد ينشئ
المراكز القانونية في هذا الشأن على مقتضى ما قضت به المحكمة، فليس للمحكمة أن
تلزم جهة الإدارة بإجراء الترقية في وقت معين مهما وجد من الدرجات الشاغرة ، إذ لا
تملك المحكمة أن تنصب نفسها مكان الإدارة”.
الوجه السادس: مدى إمكانية وقف تنفيذ القرار الإداري السلبي:
الأصل أن القرارات الإدارية تكون
قابلة للتنفيذ بمجرد صدورها ما لم تعمل الإدارة على تحديد تاريخ نفاذها،واستثناء
من هذه القاعدة يجوز للمعني بالقرار الإداري وقف تنفيذه، وإذا كان وقف تنفيذ
القرار الإداري الصريح لا يثير أي إشكال فإنه على العكس من ذلك فوقف تنفيذ القرار
الإداري السلبي قد أثار ولا زال يثير عدة نقاشات فقهية وقضائية.
فقد عارض الفقه والقضاء الفرنسي وقف
تنفيذ القرارات الإدارية السلبية، وكان ذلك في قضية مشهورة هي قضية” AMOROS” والتي تتعلق برفض السلطات المختصة
إجراء التصنيفات والترتيب اللازمين للتعيين في وظيفة الأطباء كما رفضت السلطات
إبلاغهم بالنتائج والتقديرات والتي على أساسها يتم ترتيبهم وتم الطعن في القرار
السلبي وطلب وقف تنفيذه وأجاب مجلس الدولة الفرنسي بكون “القاضي الإداري لا يستطيع
أن يأمر بوقف تنفيذ القرارات الإدارية إلا إذا تعلق الأمر بقرار تنفيذي قرار إداري صريح وذلك تبعا لعدم استطاعته توجيه
أوامر للإدارة”.
وتعزى أسباب هذا التوجه إلى اعتبارات
واقعية تتمثل في كون القرار الإداري السلبي ينفذ بمجرد صدوره ودون أي مظاهر خارجية
ولا يتجاوز لحظة صدوره وإلى مبدأ الفصل بين السلطات ولعدم توجيه أوامر للإدارة
وإلى اعتبارات الملاءمة ، وقد تبدل الوضع بصدور تقنين العدالة الإدارية الفرنسي
لعام 2000 الذي تضمن النص على جواز وقف
تنفيذ القرارات الإدارية السلبية في المادة 1-521L1-
وكذلك الحال
في بعض الدول العربية كمصر والكويت والسعودية فقد أجاز القضاء الإداري فيها وقف تنفيذ القرارات الإدارية من غير تمييز بين القرارات الإيجابية والسلبية.أما القضاء الإداري المغربي فقد ظل حبيس النظرة القديمة لقضاء مجلس الدولة الفرنسي، فلم يجز وقف القرار السلبي. (القرار الإداري السلبي بين غياب النص والعمل القضائي، الصديق بوشهاب، المستشار بالمحكمة الإدارية بمراكش، ص4)، والله اعلم.
 |
| ماهية القرار الإداري السلبي |
تعليقات
إرسال تعليق