دستورية التنظيم القانوني للمستوصفات الأهلية في المدن
أ.د/ عبدالمؤمن شجاع الدين
الأستاذ بكلية الشريعة والقانون –
جامعة صنعاء
نصت المادة
(37 ) من قانون مزاولة المهن الطبية الصادر عام ( 1999 ) على إلزام المستوصفات
الأهلية المرخص لها القائمة قبل صدور هذا القانون في المدن التي تتوفر فيها
مستشفيات حكومية إلزامها بتوفيق أوضاعها خلال ثلاث سنوات من تاريخ صدور القانون
(1999م) وإستيفاء الشروط والمتطلبات المحددة في القانون، حسبما ورد في المادة(37 )
من ذلك القانون، وعندئذ تم تقديم دعوى
بعدم دستورية هذا النص والإدعاء بأنه قد خالف مبدأ عدم رجعية النص القانوني المقرر
في الدستور حينما شمل تنظيم المستوصفات
الأهلية القائمة قبل صدور القانون (1999م)، ولذلك فإن المادة (37) من قانون مزاولة
المهن الطبية تخالف المادة (104) من الدستور التي تنص على أن (لا تسري أحكام
القوانين إلا على ما يقع من تاريخ العمل بها ولا يترتب أثر على ما وقع قبل صدورها)
حسبما ورد في دعوى عدم دستورية المادة (37 )المشار إليها ، وقد قضى الحكم محل
تعليقنا بأن نص المادة(37 )الوارد في قانون مزاولة المهن الطبية لا يخالف المادة
(104) من الدستور، حسبما قضى الحكم الصادر عن الدائرة الدستورية بالمحكمة العليا
في جلستها المنعقدة بتاريخ 1-6-2004م في الدعوى بعدم دستورية القانون رقم
(60/1999م) بشأن المنشآت الطبية والصحية، وقد ورد ضمن أسباب هذا الحكم: (( أما بشأن
زعم المدعي بمخالفة المادة (37) من قانون مزاولة المهن الطبية للدستور ونصها: (على
المنشآت الطبية والصحية الخاصة القائمة والمشمولة بأحكام هذا القانون تعديل
أوضاعها بما يتفق وأحكام القانون فنياً خلال سنة وهندسياً خلال ثلاث سنوات من
تاريخ صدوره)، والقول بأنها تخالف المادة (104) من الدستور التي تنص على أنه : (لا
تسري أحكام القوانين إلا على ما يقع من تاريخ العمل بها ولا يترتب أثر على ما وقع
قبل صدورها ومع ذلك يجوز في غير المواد الضريبية والجزائية النص في القانون على
خلاف ذلك وبموافقة ثلثي أعضاء المجلس)، وقد ذكر المدعي أن القانون لم يحصل على
موافقة ثلثي أعضاء المجلس. وجاء في التعقيب المقدم من المدعي في سياق شرح مفهوم
المدعي لنص المادة (37) من القانون المذكور سالفة الذكر: (أن ذلك يعني تطبيق
القانون بأثر رجعي في المسائل الفنية والهندسية وأن تطبيق القانون بأثر رجعي في
مثل تلك الحالات يعني أن من أراد البقاء من تلك المستوصفات القائمة في المدن أن
ينتقل إلى الأرياف أو المدن التي لا تتواجد بها مستشفيات)، واختتم التعقيب: ( بأن ذلك
تطبيق للقانون بأثر رجعي وان ذلك قد مس وأضر واعتدى على ما اصبحت حقوقاً مكتسبة
للمنشآت الطبية والصحية الخاصة القائمة قبل صدور القانون الجديد ...إلخ) و (أن
دعوى عدم دستورية القانون ارتكزت على عدم دستورية المادة (37 ) لمساسها بحقوق المستوصفات الخاصة القائمة قبل صدور
القانون الجديد ).
هذا
وبالإطلاع على ما قدمه الطاعن على القانون المذكور نجد أن مبعثه فهم الطاعن لنصوص
القانون رقم (60/99م) بشأن المنشآت الطبية الخاصة، فهل نص القانون على رجعية
سريانه؟ خاصة أن المادة (43) من القانون المذكور قد نصت على أن
(يعمل بالقانون من تاريخ صدوره وينشر في الجريدة الرسمية) هذا من ناحية هل تحمل المادة (37) من القانون التي أوجبت على
المنشآت الطبية والصحية القائمة تعديل أوضاعها بما يتفق مع أحكام هذا القانون
فنياً خلال سنة وهندسياً خلال ثلاث سنوات أنها ستقود إلى تطبيق القانون بأثر رجعي
إذا ما قرأت مع المادة (37) من ذلك القانون بعنوان المستوصف التي أوجبت عليه:
-
أن
يقوم بتقديم الخدمات التشخيصية والعلاجية.
-
أن لا
يقل عدد الأسرة فيه عن عشرة.
-
أن
يديره فنياً طبيب اختصاصي أو طبيب ممارس.
-
أن
يكون مستوفياً لكافة الشروط الفنية الصحية المحددة في اللائحة.
-
وأن
يقتصر انتشارها على الأرياف والمدن التي لا تتوفر فيها مستشفيات،
وعليه: فقد تبين للدائرة أن المدعي فهم أن القانون محل الطعن قد تضمن
مساساً بالمستوصفات المرخصة القائمة في المدن التي فيها مستشفيات قبل صدور هذا
القانون – إن أرادت البقاء – أن تنتقل إلى الأرياف أو المدن التي ليس بها
مستشفيات، نزولاً عند حكم المادة (37) من القانون التي أوجبت على المنشآت الطبية
والصحية الخاصة القائمة والمشمولة بأحكام هذا القانون تعديل أوضاعها بما يتفق مع
أحكام هذا القانون فنياً خلال سنة، وهندسياً خلال ثلاث سنوات من تاريخ صدوره، وهذا
الأمر يستدعي مناقشة ماذكره المدعي والسوال - هل تضمنت نصوص القانون ما يعد مساساً
وإضراراً بالمستوصفات المرخصة طبقاً للأوضاع السابقة على صدور هذا القانون القائمة
في مدن بها مستشفيات،وهل تضمنت المادة (37) من القانون ما يدل على أنه تطبيق
للقانون المذكور بأثر رجعي؟ أي بالمخالفة لنص المادة (104) من الدستور، لاشك ان الجواب لا، فالقانون شرع أصلاً لتنظيم المنشآت الطبية
والصحية الخاصة ومنها المستوصفات التي تنشأ في ظل سريانه، كما أن المادة (37) قد
وردت ضمن الفصل السابع – أحكام عامة – لم تتضمن حكماً يقضي بما يعد مساساً
بالمستوصفات المعنية في الدعوى في فترة ما قبل نفاذ هذا القانون، أما بعد نفاذ هذا
القانون، فلم يوجب القانون عليها سوى تعديل أوضاعها بما يتفق مع أحكامه فنياً (من
حيث الشروط الفنية) خلال سنة، وهندسياً (من حيث الشروط الهندسية) خلال ثلاث سنوات
من تاريخ صدوره. فمن لم يستجب منها إلى أي من ذلك، يكون تحت طائلة المساءلة، كل
ذلك عملاً بمبدأ الأثر المباشر للقوانين، إذ لا يتصور استمرار هذه المنشآت بحالتها
التي عليه وبالمخالفة للشروط الفنية والهندسية المنصوص عليها في هذا القانون،
وعليه فإن منح المشرع مهلة السنة والثلاث السنوات لتعديل الأوضاع لا يمكن حمله على
أنه تطبيق للنص القانوني بأثر رجعي))، وسيكون تعليقنا على هذا الحكم حسبما هو مبين
في الأوجه الأتية:
الوجه الأول: معنى عدم رجعية القانون:
يهيمن على تطبيق القاعدة القانونية من
حيث الزمان مبدأ هام هو " مبدأ عدم رجعية اثر القانون على الماضي " ،
ويعد هذا المبدأ من المبادئ المستقرة ومن
المبادئ الاساسية التي تنص عليها الدساتير عادة ، ويقصد به ان تحديد سريان القانون
يكون على الوقائع المستقبلية ، التي تقع بعد نفاذ القانون.
ويقتصر اثر القانون على ما يحدث من
وقائع بعد تاريخ نفاذه ، ولا يترتب عليه اي اثر قبل هذا التاريخ ، فهو يحكم ما
يستجد من الوقائع القانونية بعد العمل به ، ولا ينطبق على ما سبق حدوثه من علاقات
قانونية قبل العمل به ، بمعنى ان القوانين تطبق على الحاضر والمستقبل وليس على
الماضي ، لان اثرها يكون فورياً وليس رجعياً ، ويعبر عن ذلك بان القانون ليس
له اثر رجعي ، ويعد ذلك من المبادئ الاساسية في العصر الحديث.
ومقتضى هذا المبدأ هو عدم انسحاب
القوانين الجديدة على الماضي واقتصارها على حكم الوقائع التي تحدث في المستقبل منذ
صيرورتها نافذة الى ان تلغى صراحة او ضمناً ، اما ما حدث من وقائع وتصرفات
قبل صدور القانون الجديد فلا شأن للأخير بها ، بل يظل محكوماً بالقانون الذي نشأت
تلك الوقائع والتصرفات في ظله ، ويعبر عن ذلك بانه ليس للقانون اثر رجعي ، اي ان
القانون يحكم ما يجد من الوقائع القانونية بعد العمل به ولا ينطبق على ما سبق
حدوثه من وقائع.
وعلى القاضي وفقاً لهذا المبدأ ان يمتنع عن
تطبيق القانون الجديد على الوقائع التي تقع قبل نفاده ، بل عليه تطبيق القانون
النافذ المفعول وقت وقوع هذه الوقائع .
فالرجوع بالقاعدة القانونية الى
الماضي خروج عن المدى الزمني لسريانها ، وهو الذي يبدأ من وقت نفاذها ، وان انسحاب
القاعدة القانونية على الماضي ، اخلال بالاستقرار الواجب للمعاملات واهدار للثقة
الواجبة في القانون .
وهو ايضاً اعتداء على القاعدة
القانونية بالانتقاص من المدى الزمني لسريانها الذي يمتد الى يوم انقضائها ، لذا
فان امتداد اثر القاعدة القانونية الى وقائع سابقة على صدورها مخالف لمنطق القوة
الملزمة لتلك القاعدة (، فمن العدل الا يسري على الاشخاص قانون لم ينظموا سلوكهم
طبقا له بعد الإجراءات الخاصة
بنشره ، حتى تقوم هناك قرينة على العلم به ، فمن غير المعقول ان نؤاخذهم على
مخالفة قانون لم يصدر الا بعد ان نظموا سلكوهم وفقا لقانون آخر كان قائماً.
فمبدأ عدم رجعية القانون يقوم
على المنطق والعدل بسبب ان القاعدة القانونية هي تكليف او امر للاشخاص في المجتمع
لاتباع سلوك معين ، والتكليف او الامر لا يتصور توجيهه الى الماضي وانما الى
المستقبل وما هو قادم ، ومن ثم فان الرجوع بالقاعدة القانونية الى الماضي خروج عن
المدى الزمني لسريانها ، وهو الذي يبدأ من وقت نفاذها
فالمصلحة العامة تقتضي احترام مبدأ
عدم رجعية القانون على الماضي ، وان لا يسري اثر تشريع جديد على الماضي ، حتى لا
تضطرب المعاملات ، ويفقد الاشخاص الثقة والاطمئنان على حقوقهم ، فاذا امكن للقانون
الجديد ان يعدل باثر رجعي الاوضاع والاثار القانونية التي تمت قبل صدوره ، فان ذلك
سيؤدي الى الوقوع في الفوضى وتعطيل المعاملات ، فضلاً عن اضعاف سلطان القانون في
نفوس الاشخاص نتيجة فقد ثقتهم فيه ، ويجعلهم لا ينظرون اليه نظرهم الى الحقائق
النهائية الثابتة .
ان مقتضيات الامن واستقرار الاشخاص
واطمئنانهم على اعمالهم تتطلب ان تستمر معاملاتهم على ما اتفقوا عليه ، ووفق ما هو
مقرر في القوانين السائدة حينها ، حتى يعلم كل منهم سلفاً بما له من حقوق وما عليه
من واجبات ، ويقتضي ذلك الا يفاجئ الاشخاص مستقبلا بتغيير ما رسموه لمعاملاتهم
بتطبيق قانون لاحق عليها ، فالمصلحة العامة تتطلب عدم تطبيق القانون على الماضي
استقراراً للمعاملات واستتباباً للامن في المجتمع وتحقيقاً للصالح العام ،
والا ادى ذلك الى تعطيل مصالح الاشخاص وتقويض النظام في المجتمع .
ومما تقدم ، تقتضي اعتبارات المصلحة
العامة ، وجوب العمل بهذا المبدأ ، حتى
تتوفر الثقة اللازمة للمعاملات ، والاستقرار الضروري للعلاقات القانونية ، فاذا
اخذ بمبدأ الاثر الرجعي للقاعدة القانونية لصارت هذه القاعدة اداة لبث الفوضى في
الحياة الاجتماعية ، ولادى ذلك الى الاضطراب في المعاملات ، بدلا من ان تكون وسيلة
لحفظ النظام في تلك الحياة ولتهيئة الاستقرار في هذه المعاملات ، والا لما تسنى
للاشخاص من ان يطمئنوا على حقوقهم او على تنظيم علاقاتهم ، اذا امكن للقاعدة
القانونية ان تعبث بتلك الحقوق بعد اكتسابها او تغير في هذه العلاقات بعد نشؤها.
و يعد مبدأ عدم رجعية القوانين من اهم ضمانات الحرية
الشخصية وتحديدا في نطاق القوانين العقابية ، فالاصل في الاشياء الاباحة ، وفي
التصرفات الحرية ، وان الاشخاص قادرون على اجراء التصرفات التي تتوافق وحكم
القانون النافذ ، اذ لا يمكن ان يكون للحرية الشخصية ضمان عندما يكون للمشرع الحق
في العقاب على افعال وجدت قبل وجود النص القانوني .
كما ان العدالة تقتضي ان لا
يسري التشريع على ما سبق اصداره من الوقائع والتصرفات ، اذ ليس من العدل في شيء ان
يأتي الاشخاص تصرفات يجيزها القانون ، ويؤسسون عليها شؤونهم ، ثم يصدر تشريع جديد
يقرر عقوبة تسري على ما اتاه الاشخاص من تصرفات مباحة ، او ان يقرر تشديد عقوبة
كانت خفيفة ، او ان التصرف كان خاضعا لبعض الشكليات ثم رأى المشرع ان
يتجاوزها ، فالعدالة تقتضي ان يحاسب الاشخاص عما هو صادر ونافذ من القوانين
وليس عما يصدر مستقبلا .
فقاعدة عدم رجعية القوانين ضرورة
لازمة لتحقيق العدالة بين افراد المجتمع ، سيما في دائرة القوانين الجنائية ، اذ
من غير المقبول عقلاً ولا عدلاً ، ان يصدر تشريع ينشئ جريمة او يشدد عقوبة ويمتد
اثره الى وقت سابق على صدوره اذ سيعاقب الاشخاص على افعال كانت مباحة وقت
اتيانها ، فعندئذ تصير القاعدة القانونية اداة عنت واستبداد ، فينعدم الاطمئنان في
النفوس ، وبالتالي يصعب استمرار الحياة الاجتماعية على نحو يكفل استقرار المعاملات
والتقدم، (مبدأ عدم رجعية القانون لتحقيق الاستقرار في المعاملات المالية، علي
حميد كاظم الشكري، ص9).
الوجه الثاني: توفيق الأوضاع السابقة على صدور القانون لا يخالف مبدأ عدم رجعية القانون:
تتنازع صياغة النصوص القانونية مدرستان، المدرسة
الأولى: مدرسة القانون الطموح الذي يضع قواعد ونصوص قانونية توجه المجتمع إلى
الوجهة الأفضل للإرتقاء بالمجتمع ودفعه إلى
الأمام ومعالجة وتجاوز الإشكاليات والصعوبات التي تعيق المجتمع ، والمدرسة
الثانية: هي المدرسة القانونية الواقعية :التي تقوم بصياغة النصوص القانونية بحسب
ماهو معمول به من قبل المتولين إنفاذ القانون وعلى النحو الذي يمارسوه بصفة يومية ، فتظل الأمة حبيسة النصوص
القانونية ردحاً من الزمن، (فلسفة القانون، د. منذر الشاوى، ص83).
وبحسب المدرسة الأولى مدرسة القانون الطموح فإن القانون
الحي هو القانون المتجدد الذي يلبي هموم وطموح وتطلعات الأمة، ولا يكون القانون كذلك
إلا إذا قام بتنظيم المراكز القانونية السابقة على صدوره لتطويرها وتطوير خدماتها
ودورها في النشاط الصحي أو العلمي أو الإقتصادي، حيث يتم إلزامها بتوفيق أوضاعها بدءا
من تاريخ صدور القانون الجديد، فتنظيم هذه المراكز من تاريخ سريان القانون الجديد يكفل الرقي
والتقدم للمنشآت وللمجتمع بصفة عامة، فمن
حق الدولة أن تصحح الأوضاع والمراكز القانونية الناشئة بعد صدور القانون وبدءا من
تاريخ صدور القانون الجديد ، فالقول بخلاف ذلك يعني تخلف الأمة وجودها وركود
المنشآت والخدمات التي تقدمها للجمهور .
الوجه الثالث: توفيق الأوضاع السابقة على صدور القانون وتحقيق العدالة:
وفقاً لمبدأ الأثر الفوري لسريان القانون وعدم
رجعيته يتم فرض القانون من تاريخ صدوره على المنشآت التي تقوم بعد صدور القانون،
ولذلك فليس من العدل والمساواة أن يتم استثناء المنشآت القديمة المماثلة من
التنظيم بدءا من تاريخ سريان القانون الجديد ، فذلك مخل بالعدالة والمساواة بين
أفراد الشعب وذلك مبدأ شرعي ودستوري أساسي.
الوجه الرابع: توفيق الأوضاع القانونية لا يعني منعها من العمل أو الغاؤها:
يفرض القانون عند صدوره وبدءا من تاريخ صدوره شروط والتزامات على المكلفين أو المنشآت بقصد تنظيم وتحقيق الحقوق والمصالح المتعارضة،حيث يستهدف القانون الجديد تطوير الخدمات المقدمة للأفراد، ولذلك يجب على المنشآت القائمة قبل صدور القانون أن توفق أوضاعها بدءا من تاريخ صدور القانون الجديد، لأن ذلك لا يعني منعها من العمل أو الغاؤها وإنما تنظيم وتطوير عملها خلال الفترة اللاحقة لصدور القانون مثلها في ذلك مثل غيرها من المنشآت المماثلة ، والله اعلم.